能源实务| 输电线路“以补/偿代征/以偿代征”用地占林占草手续办理合规要点

输电线路工程使用林地、草地，涉及多层级法律规范体系。

在上层法律层面，《中华人民共和国森林法》第三十七条明确规定：“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续”；《中华人民共和国草原法》第三十八条规定：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续”。

在部门规章层面，核心规范是《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号，以下简称“35号令”）、《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资规〔2021〕5号）及《草原征占用审核审批管理规范》（林草规〔2020〕2号，以下简称“2号令”）。根据35号令的规定，“建设项目使用林地”是指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为，包括:(一)勘查、开采矿藏和各项建设工程占用林地;(二)建设项目临时占用林地等；根据2号令的规定，其适用于以下情形：（一）矿藏开采和工程建设等需要征收、征用或者使用草原的审核；（二）临时占用草原的审批；（三）在草原上修建为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施使用草原的审批。

输电线路工程涉及两种不同性质的用地类型，需要办理不同的占林占草手续：

1.塔基等永久用地

输电线路的铁塔塔基属于永久性建筑。铁塔基础深埋地下、混凝土浇筑，建成后长期存在，对林地的占用是永久性的，无法恢复林业生产条件，必须依法办理永久使用林地、草地审批手续。内蒙古自治区林业局的官方回复明确：“输电线路铁塔塔基属永久性建筑，应依法依规办理永久使用林地、草原审批手续”。实践中，各地公示的输电线路项目也印证了这一要求——深圳龙岗110千伏方正微至丹荷送电线路工程^[1]、兰坪县110kV中村输变电工程^[2]等均以“永久使用林地”“永久使用草原”名义进行公示审批。

2.临时施工设施用地

施工便道、材料堆场、牵张场、跨越场、塔基施工场地（不含塔基永久占地范围）等临时设施，因使用后可恢复林业生产条件，可申请临时使用林地、草地手续。《建设项目使用林地审核审批管理规范》明确将“电力线路、油气管线、给排水管网临时用地，包括架设地上线路、铺设地下管线和其他需要临时占用林地的”列为临时占用林地类别。但需注意，无法恢复原地类、恢复林业生产条件达不到可利用状态的用地，不得审批临时使用林地手续，应当办理永久使用林地手续。

对于输电线路的临时用地部分，项目业主按照法法定要求办理相关的临时占林占草审批即可。实践中容易产生合规风险的主要是输电线路塔基等部分的永久性用地，在“以补/偿代征”情形下，如何办理占林占草手续，是办理临时占林占草还是永久占林占草审批？在无需办理建设用地批复的情况下，能否办理永久占林占草手续？

各省地输电线路“以补/偿代征”政策的核心要点是原则上不征地，只作经济补偿，无需办理用地审批。“不征地”仅指不改变土地所有权性质（比如塔基所占土地仍为集体所有），但不代表无需办理“使用林地、草地审核同意书”。从法律性质上看，“以补/偿代征”并不改变林地的法律属性和权属关系。经济补偿解决的是民事层面的损害赔偿问题，而征收解决的是公法层面的土地权利转移问题，二者在法律上不能相互替代。根据《中华人民共和国森林法》第三十七条，占用林地必须经林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续——这是强制性规定，不因建设单位已经支付补偿款而豁免。补偿协议只能证明建设单位与权利人之间就损害赔偿达成了合意，但无法替代行政审核程序。内蒙古自治区林业和草原局的官方答复也明确指出：输电线路铁塔塔基属永久性建筑，应依法依规办理永久使用林地、草原审批手续。^[3]

（一）征地情况下塔基永久用林用草手续办理路径

第一步：取得《使用林地审核同意书》/《使用草原审核审批决定书》

建设单位须向县级以上林业主管部门提交申请材料，包括项目立项批准文件、用地红线图、使用林地可行性报告或林地现状调查表等，申请流程为：项目立项→项目选址→确定用地红线→编制可行性报告→向县级林业主管部门提出申请→县级初审及现场查验→公示→上级审核→缴纳森林植被恢复费→出具《使用林地审核同意书》。

涉及使用草原的，须向省级以上草原行政主管部门申请，取得使用草原审核审批决定书。

第二步：办理建设用地审批手续

取得林地、草原审核同意后，建设单位须依照《中华人民共和国土地管理法》以及占林占草审核同意书的要求，向自然资源主管部门申请办理建设用地审批手续，将林地、草原转为建设用地。

（二）“以补/偿代征”情况下塔基永久用林用草手续办理路径

在通过“以补/偿代征”方式用地的输电线路林草手续中，往往会看到林草主管部门说明该行政许可决定书有效期为2年，需在有效期内取得建设用地批准文件。但对于“以补/偿代征”的用地而言，本身就无需取得“建设用地批准文件”，因此实践中投资方也会存在疑惑：是否要办理建设用地批准文件、有效期届满后林草手续是否还需重新取得？根据《建设项目使用林地审核审批管理规范》第四条“建设项目使用林地审核审批特别规定”的内容：“建设项目在使用林地准予行政许可决定书有效期内未取得建设用地批准文件的，用地单位或者个人应当在有效期届满之日前3个月内，提出延续有效期申请，说明延续的理由。经原审核同意机关批准，有效期可以延续2年；延续的有效期内仍未取得建设用地批准文件的，经原审核同意机关批准，有效期可以再延续1年，期满后不再延续。自然资源主管部门不办理建设用地手续的项目，已动工建设的不需办理延续手续。”部分省地也发布了对于林地审批手续有效期的规定，比如云南省林业和草原局发布的《关于<使用林地审核同意书>时效期限有关问题的通知》（云林规〔2023〕1号）规定“自然资源主管部门不办理建设用地审批手续的项目，已动工建设的不需办理延续手续”；《四川省建设项目使用林地审核审批管理规范》（川林规〔2022〕2号）规定“自然资源主管部门不办理建设用地手续的项目，已动工建设的不需办理延续手续。”

笔者就此政策中“自然资源主管部门不办理建设用地手续的项目”是否包含“以补/偿代征”的情况咨询了部分地区的林草主管部门，根据云南省林草局的答复，建设项目核发“使用林地同意书”、“使用林地的决定”中载明的该行政许可决定的有效期及可续期约定，是为了办理建设用地审批使用，而对于“以补/偿代征”这种自然资源主管部门明确无需办理建设用地手续的项目，则不需办理延续手续，该地块也不再按林地管理，林地手续可以闭环。

笔者理解，对于“以补/偿代征”方式用地的输电线路，属于自然资源主管部门不办理建设用地手续的项目，那么如果在已取得林草批复有效期内已经动工建设的，则不需要再办理林草手续延续手续，林草手续已合规闭环。

2024年4月，湖北省林业局办公室印发《关于进一步加强临时使用林地管理工作的通知》（鄂林办资〔2024〕16号），明确指出当前临时使用林地管理存在“以临时使用为名永久使用林地”、“期满不办手续继续使用”等突出问题，要求各审批部门“严禁以临时占用为名永久占用林地、严禁‘先临时、后永久’、严禁先违法用地后补手续”。

这一政策并非湖北独有，而是全国性的监管趋势，比如吉林省林业厅早在2018年即发布《吉林省林业厅关于遏制建设项目违法使用林地问题的通知》（吉林资〔2018〕550号），要求对“临时占用林地到期不收回”以及“已办理使用林地审核审批手续，尚未转为建设用地但已建成项目”进行全面清理，并明确“新发生的未批先占使用林地项目一律不予受理”。海南省林业主管部门发布《关于进一步规范建设项目使用林地审核审批管理的通知》（琼林规〔2026〕1号），载明“不得把应当办理永久占用林地审核手续的项目，以临时使用林地或直服设施占用林地的方式进行审批”；重庆市林业局发布《重庆市建设项目使用林地审核审批若干规定》（渝林规范〔2025〕3号），载明“不得以临时使用林地名义批准永久性建设使用林地”。

典型案例——“临时手续到期未转永久占用” （上镇执罚决字〔2023〕第7号）

• 案件基本情况：

2022年7月，内蒙古正蓝旗上都镇执法大队对内蒙古龙源新能源发展有限公司正蓝旗分公司立案调查。经查，该公司于2013年6月26日办理了草原临时占用手续，为期三年。2015年6月26日临时手续到期后，该公司本应立即办理永久性征地手续，但其不仅未办理任何手续，还继续建设了内部检修道路、进场道路及外送线路，且至2022年7月立案调查时“至今未办理相关手续及停止违法行为”。执法机关明确指出：“此行为为严重违法行为”。

• 违法面积与处罚结果：

经现场调查，该公司违法占用草地面积达97.434亩，林地面积22.5945亩。执法机关依据《中华人民共和国草原法》第六十五条及第七十一条、《中华人民共和国森林法》第七十四条，对该公司作出行政处罚。

• 典型意义

（1）临时手续不能“自动转正”——三年临时手续到期后未办理永久手续即构成严重违法；

（2）建设行为本身合法与否与手续状态直接挂钩——即使在临时手续有效期内开工建设，一旦临时手续到期而未完成永久手续转换，后续建设即构成违法；

（3）“先临时、后永久”的路径必须闭环——临时手续只是过渡，二者之间不存在“自动衔接”。

（一）林地的续期条件

根据35号令，临时使用林地可以续期，但须同时满足以下条件：

第一，必须符合规定的条件。对符合35号令规定条件的，经原审批机关批准可以延续使用，每次延续使用时间不超过2年，累计延续使用时间不得超过项目建设工期。这意味着续期不是自动的，审批机关有权对不符合条件的申请予以驳回。

第二，申请时限要求。建设项目在使用林地准予行政许可决定书有效期内未取得建设用地批准文件的，用地单位或者个人应当在有效期届满之日前3个月内，提出延续有效期申请，说明延续的理由。

第三，特定建设项目方可续期。四川省林业和草原局在答复中明确指出：除公路、铁路、水利水电、航道等建设项目临时使用林地期限满后可延续外，其他建设项目临时使用期满后，不符合延续条件。

第四，禁止性要求。不得在临时使用的林地上修筑永久性建筑物；有效期届满之日后一年内须恢复植被和林业生产条件。

此外，35号令规定对符合规定条件的，经原审批机关批准可以延续使用，每次延续使用时间不超过2年，累计延续使用时间不得超过项目建设工期。

（二）草原的续期条件

《中华人民共和国草原法》第四十条第二款同时强调：临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。

通过部分省地公示的永久占用草原审核同意书也可以看出，占草同意书有效期一般为两年，项目在有效期内未取得建设用地批准文件的，可以申请延期，否则使用草原审核同意书自动失效。临时使用草原累计延续时间不得超过项目建设工期。^[4]

从上述规定可以看出，林草手续能否续期一般关键点在于累计延续使用时间不得超过项目建设工期，这意味着如果输电线路想通过临时占林草手续重复续期的方式保证持续获取林草使用许可的，实则建设完成后大概率不具备可续期的条件，另一方面，塔基部分也因修建了永久性建（构）筑物，已实质上不具备临时占林草地的条件。

 典型案例——“多次续期临时批复被处罚”

• 案件基本情况

2022年4月，四川省林业和草原局通报了阆中市自2018年以来多次以临时用地批准岩砖厂取土项目，涉嫌以临时使用林地名义批准永久使用林地项目，且两年期满后，未按规定督促用地单位恢复植被，反而对以上项目重新办理临时使用林地许可，严重违反临时使用林地规定，同时涉嫌拆分项目审批。^[5]

• 典型意义

审批机关对同一项目多次批准临时用地，被上级认定为严重违规。这表明，即便审批机关配合续期，该行为本身也可能被追责。对于输电线路工程而言，如果试图通过反复续期来规避永久审批，同样面临被认定为"以临时为名行永久之实"的风险。

输电线路用地占林占草手续的办理，核心在于正确区分永久占地与临时用地的法律属性，并严格依法完成审批程序。“以补/偿代征”、“以租代征”均不能替代法定的林地、草地审核审批程序。建设单位在项目前期应尽早开展林草手续的可行性研究，将林草手续办理纳入项目整体计划，避免因手续不全而面临行政处罚，甚至影响项目整体进度。